楊毅棟：杭州市規劃設計研究院院長、杭州市國土空間總體規劃技術總負責人

在杭州市國土空間總體規劃（2021—2035年）（以下簡稱《規劃》）獲國務院批複前，杭州已累計編製5輪城市總體規劃。作為一家紮根杭州本土的規劃院，杭州市規劃設計研究院承擔了杭州每一輪城市總規的編製工作。

本期《奮進2035·總規大家談》欄目，邀請到該院院長，同時也是首版國土空間總規技術總負責人的楊毅棟，共話杭州曆版總規演變曆程，以及未來我市規劃將重點深化研究的方向。

杭州日報：每輪城市總規，都會結合杭州當下的發展階段和問題短板，對杭州未來10—20年謀劃一張藍圖，製定一攬子政策措施。在您看來，過去曆版總規分別對杭州的發展發揮了怎樣的支撐作用？楊毅棟：新中國成立以來杭州一共編製了5輪城市總體規劃，從市規劃局總圖科，到1985年成立杭州市規劃設計研究院，再到如今400多人的大院，我院參與了曆輪總規的編製工作，我非常幸運，有幸親身經曆了第四、第五輪總規和這次國土空間總規。回顧這5輪城市總體規劃以及兩輪土地利用總規，對城市發展起到了非常重要的戰略引領作用。

第一輪城市總體規劃始於新中國成立初期。1953年，當時的國家建工部城市建設局工作組和蘇聯專家穆欣來杭州指導編製“杭州市城市總體規劃”。當時確定杭州是以旅遊、休養、文化為主，適當發展輕工業，逐漸建成一個富於藝術性和教育性的風景城市。

從1958年至1977年，杭州編製形成第二輪總體規劃。落實了這個時期黨中央一係列經濟建設的方針要求，指導杭州從風景旅遊城市逐步轉向綜合性工業城市。規劃布局了半山、拱宸橋等10個工業區，“北工南居”的格局至今依稀可見。

1978年改革開放後，杭州編製了第三輪總體規劃，1983年獲批。這是杭州第一個經國務院正式批複的城市總體規劃，指引杭州跳出了背江麵湖的舊格局。20世紀80年代的杭州，城市快速發展，人口不斷增加，繼續圍繞西湖發展已經不能適應發展需求。規劃提出不再新建擴建大、中型工業項目，嚴格保護西湖風景區連同外圍地帶，並開辟錢塘江邊新區。

1993年，杭州啟動編製第四輪城市總體規劃，首次將城市發展視野框架從西湖擴大到錢塘江兩岸。規劃提出在城市東部發展下沙經濟開發區，在錢江南岸發展濱江高新開發區，確立“沿江發展”和“跨江發展”軸線。在規劃引領下，杭州邁出了沿江、跨江發展的重要一步，杭州城市空間格局的大框架正式拉開。此外，1997年杭州開始編製第一輪土地利用總體規劃，並於1999年獲得批複。

記者 張之冰 攝

2001年杭州啟動編製第五輪城市總體規劃，在編製規劃期間，蕭山、餘杭先後並入杭州市區，杭州的發展也從“西湖時代”邁向了“錢塘江時代”。規劃確定杭州城市性質是“浙江省省會和經濟、文化、科教中心，長江三角洲中心城市之一，國家曆史文化名城和重要的風景旅遊城市”。提出“城市東擴、旅遊西進、沿江開發、跨江發展”發展戰略，以及杭州市民耳熟能詳的“一主三副、雙心雙軸、六大組團、六條生態帶”的城市空間結構。在此期間，第二輪土地利用總規也應運而生，為新世紀杭州的騰飛奠定了紮實的基礎。

杭州日報：國務院批複的杭州市國土空間總體規劃（2021—2035年）是全市首部全域全要素、多規合一的規劃。作為這輪總規的技術總負責人，請您談談相比過去總規，編製這版《規劃》有哪些新考慮、新特點？楊毅棟：這次《規劃》編製是在我國進行規劃製度改革、建立國土空間規劃體係的背景下進行的，跟上輪總規相比有不少新考慮，主要體現在以下四對關係上。

一是突出高水平保護，統籌保護與發展的關係。《規劃》基於杭州自然地理特征開展了資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價“雙評價”，科學評估城市發展極限容量，合理安排農業、生態、城鎮三類空間，科學劃定永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控製線，將“三區三線”作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，從而保障城市可持續發展。同時協調好曆史文化保護和城市發展的關係，進一步聯動杭州西湖文化景觀、大運河、良渚古城遺址三大世界遺產的保護，打造世界遺產群落，保護好名城、名鎮、名村等各類曆史文化遺存，彰顯杭州曆史文化的特色魅力。

二是突出高質量發展，統籌增量與存量的關係。《規劃》在保障城市新增空間基礎上，把重心放在存量空間挖潛上。編製過程中多次開展工業用地、商業辦公用地等專項用地調查，全麵掌握全市各類土地使用現狀。明確未來將通過城市更新和低效用地再開發，倡導TOD開發模式和地上地下一體開發，引導工業企業向平台集聚，開展土地綜合整治、永久基本農田集中連片整治等方式，進一步優化城市、產業、鄉村空間布局，提高土地使用效率，推動城市從外延拓展式發展轉向內涵提升式發展。

三是突出共同富裕，統籌城市與鄉村的關係。規劃延續了杭州主副城協調發展、組團特色發展的特點，並從城鄉統籌、共同富裕的原則出發，進一步提出全域國土空間開發保護的新格局。堅持做優主城、做強輔城、集聚縣城、培育重鎮，建立功能錯位、服務均等的多中心、網絡化、組團式、集約型的空間格局，實現主城、輔城、縣城、重鎮協調發展，帶動城鄉共同富裕。

四是突出區域協同，統籌自身與區域的關係。杭州是長三角區域第二個超大城市，是長三角重要的增長極，杭州未來發展必須站在落實長三角區域一體化發展國家重大發展戰略的視角進行思考。《規劃》立足區域視角，明確杭州在長三角區域中的功能定位，推進嘉興、湖州、紹興等周邊城市同城化發展，加強與上海、南京、合肥、蘇州等重要城市的聯係，唱好杭甬雙城記，全方位融入長三角一體化發展戰略。

記者 張之冰 攝

杭州日報：國土空間總規是一個綱領性文件，具體的實施還需要各類規劃來細化配合。為實現《規劃》更好落地，請問接下來市規劃院還有哪些要繼續展開的工作和解決的問題？楊毅棟：我們將落實國務院批複精神，在省委、省政府及市委、市政府領導下，做好以下五個方麵的工作。

首先，繼續深化重點地區規劃，激發城市創新活力。持續開展錢江新城二期、未來科技城、雲城、大城北、錢江世紀城、江南科學城、空港地區、臨平數智城、錢塘江東片區等重點板塊的實施性規劃。圍繞支撐新質生產力發展，深化製造業、服務業空間布局研究，加強賽事、會展等國際化職能研究，探索創新生態圈等產業布局新模式，挖掘城市創新活力。

第二，深化重要生態、人文地區管控，促進生態價值與人文價值轉化。在嚴格保護耕地、生態、曆史文化資源等要素的基礎上，深化研究如何促進其空間價值提升。包括開展“八條生態帶”劃定管控研究，深研杭州曆史城區、曆史文化街區活化提升，支撐大運河文化公園、良渚文化大走廊等文化展示核心片區的打造，持續關注美麗杭州、美麗鄉村規劃等。

第三，開展安全韌性相關規劃，保障城市可持續發展。在《規劃》引領下，開展水、電、氣等各類市政基礎設施和管網的係統評估，防患於未然，開展綜合性規劃，以及防災減災、應急避難場所等一係列配套專項規劃，提升城市安全韌性。

第四，開展人居環境相關規劃，保持城市競爭力、吸引力。結合超大城市治理、城市更新的背景，關注人口少子化、老齡化等發展趨勢並持續性監測其變化，適時開展教育、醫療、養老等公共服務設施規劃及配套標準的修編，麵向宜居城市、青年友好型城市開展相關研究，持續關注老城活力提升，深化開展軌道站點TOD發展規劃設計。

第五，研究完善土地政策，支撐城市空間治理改革。研究製定低效用地再開發規劃導則，統籌推進城市更新和低效用地再開發工作；開展近期建設規劃，以及土地儲備專項規劃和動態實施計劃等，推動規劃有效實施；加強鄉村地區集體經營性用地，一、二、三產業融合用地的政策研究。

記者 張之冰 攝

接下來的“十五五”時期，是我市建成社會主義現代化國際大都市的攻堅階段，我們將以《規劃》實施為抓手，以謀劃目標、策劃路徑、規劃布局、計劃項目“四劃協同”為手段，統籌發展和安全、效率和公平、生態和民生，圍繞“保障重點要素、聚焦重點區塊、專注重點事項”，支撐市委市政府實施一批重大改革、打造一批重大平台、建設一批重大項目，推動城市實現更高質量、更高效率、更加公平、更可持續、更為安全的全麵發展，在奮力譜寫中國式現代化建設杭州篇章征程中持續貢獻高質量規劃支撐保障。

（空規處、規劃院，發表於杭州新聞）