杭州市住房保障和房產管理局

一、評估工作概述

（一）評估原因及目的

1.完善製度要求。立法的目的在於實施，立法的效果要靠實踐來檢驗。法律是一項不斷進行動態調整的製度，相應的，規章的後評估工作更需要引起重視。強化立法後評估，是以“回頭看”的方式對已實施的規章的一種“體檢”，通過全麵客觀地了解規章的實施情況，及時發現製度設計中存在的問題，結合實際經濟社會發展需要有針對性地采取修改、廢止、完善製度設計等措施，實現“對症下藥”，進一步提高規章的質量，對提高立法的科學化、民主化水平具有重要意義。

2.評估政策要求。《杭州市人民政府地方性法規案和規章製定辦法》（市政府令第309號）第四十四條第一款規定，“本市建立規章立法後評估製度。規章有下列情形之一的，市人民政府法製機構應當組織開展立法後評估：（一）施行滿3年的；（二）擬以規章為基礎提出地方性法規案的；（三）需要進行全麵修訂或者較大幅度修改的；（四）公民、法人和其他組織有較多意見的；（五）市人民政府認為需要評估的。”《杭州市老舊小區住宅加裝電梯管理辦法》（即本次評估對象，以下簡稱辦法）於2020年12月28日經杭州市人民政府常務會議審議通過，2021年1月4日杭州市人民政府令第324號公布。自2021年4月1日起施行，已滿三年，且加梯工作作為社會關注度較高的民生實事項目，辦法作為全國第一部加裝電梯領域的地方政府規章，需要對其實施效果和執行情況進行評估。

3.優化營商環境要求。對現行有效的地方政府規章開展後評估，是營造“法治是最好的營商環境”氛圍的必要舉措，按照是否符合營商環境優化的要求進行專項治理，將推動地方政府規章的立法質量提升，進一步優化法治營商環境，促進經濟社會健康有序發展。

根據規章立法後評估相關規定，辦法已被納入本年度的政府規章立法後評估工作計劃，此次評估將通過全麵調查和客觀評判辦法的實施績效、立法內容、立法盲點、立法技術以及與上位法銜接情況等，形成立法後評估報告，進一步完善杭州市老舊小區住宅加裝電梯管理。

（二）評估對象簡介

市住保房管局在2017年《杭州市區既有住宅加裝電梯工作的實施意見》基礎上，借鑒外地城市加裝電梯的相關政策規定，結合近年來杭州市加裝電梯工作實踐經驗形成辦法草案。2020年12月28日，辦法經杭州市人民政府審議通過。辦法共三十五條，堅持法律效果、社會效果有機統一，貫徹落實“放管服”和“最多跑一次”等改革工作要求，從加裝電梯工作實際出發，針對需要解決的難點問題，在符合有關法律法規前提下設計相應製度和措施。主要明確了適用範圍、工作原則及機製、部門職責、資金籌集、項目申請、聯合審查、項目施工驗收、後續管理及罰則等內容。

（三）評估原則

本次評估遵循客觀公正、科學規範、公眾參與、注重實效等原則。

（四）評估方案

1.評估標準。合法性標準、合理性標準、協調性標準、可操作性標準、規範性標準、實效性標準等。

2.評估內容。總體評估、主要製度評估及評估結論。

3.評估周期。2024年7月-2024年9月。

4.評估方法。文獻研究和立法比較分析、專題座談、實地調研、問卷調查、專家谘詢等方法。

二、辦法的實施績效

（一）辦法的執行情況

1.宣傳貫徹情況。以“老舊小區”“加裝電梯”“杭州市”等詞語為關鍵詞進行檢索，發現在辦法頒布實施後，包括光明網、中華建設雜誌社、長春日報-長春新聞網、快報房產、浙江日報、杭州網、杭州發布、錢江晚報等各大公眾號及網絡媒體對辦法進行了較多報道。收集到相關的媒體信息共計11條，具體詳見下表。

為及時溝通傳達辦法有關精神及內容，穩步、有序推動老舊小區住宅加裝電梯工作，召開加梯工作溝通交流會議，對辦法重點條款進行解讀介紹；召開全市老舊小區住宅加裝電梯工作培訓會，對辦法等政策進行培訓和交流並就辦法施行以來各地遇到的政策相關問題進行培訓交流。

關於辦法及《杭州市人民政府辦公廳關於積極推進老舊小區住宅加裝電梯工作的實施意見》的宣傳力度，問卷調查結果顯示：業主方麵，占比18.29%的業主認為“宣傳活動較多，宣傳力度大”，占比62.5%的業主認為“宣傳活動較少，宣傳力度一般”，占比9.45%的業主認為“沒有宣傳活動”，占比9.76%的業主則對此不清楚；工作人員方麵，占比80.06%的工作人員認為“宣傳活動較多，宣傳力度大”，占比16.9%的工作人員認為“宣傳活動較少，宣傳力度一般”，認為“沒有宣傳活動”和“不清楚”的工作人員僅分別占比1.66%和1.39%。總體而言，辦法及《實施意見》麵向工作人員宣傳力度較大，知曉覆蓋麵較廣，但麵向業主則宣傳力度較為不足，問卷調查結果顯示，雖然知道辦法及《實施意見》的業主占比達到91.76%，但僅有28.35%的業主清楚具體規定。

2.政策配套情況。總體來看，辦法相關配套政策較為完備。（1）及時製定體係性的配套規範性文件。2021年12月配套製定《杭州市人民政府辦公廳關於積極推進老舊小區住宅加裝電梯工作的實施意見》（簡稱《實施意見》）。《實施意見》主要包括總體要求、主要任務、保障措施三大部分，圍繞辦法有關規定，結合加裝電梯工作實踐中麵臨的主要問題，從完善加裝電梯工作管理體係、健全基層民主協商機製、持續優化項目審批服務、綜合提升項目實施質效、強化項目質量安全監管、建立健全長效管理機製、加大配套支持與保障力度等七個方麵，提出了20條具體措施，細化並完善了辦法的相關內容。（2）依法製定相關專項規範性文件。辦法第五條明確“市、區、縣（市）人民政府可以安排專項資金用於老舊小區住宅加裝電梯項目建設、管線遷移等事項的補助。”《實施意見》第18條明確要求“具體補助辦法由相關部門另行製定”，市住保房管局、市財政局於2022年6月30日重新修訂了《杭州市區老舊小區住宅加裝電梯與管線遷移財政補助資金使用管理辦法》，細化了上城區、拱墅區、西湖區三區加裝電梯市級財政補助資金的補助標準、補助方法、管理要求等，其他十個區、縣（市）也按照規定製定了本轄區加裝電梯的資金補助政策。（3）指導督促區縣跟進配套製度建設。根據辦法第三十四條的規定，“區、縣（市）人民政府可以結合本地實際，根據本辦法製定實施細則。”搜集了13個區、縣（市）關於加裝電梯的相關實施細則。（4）其他文件配套情況。2021年4月，印發了《杭州市老舊小區住宅加裝電梯項目管理工作指南（試行）》，進一步明確加裝電梯所涉及的民主協商、項目表決、項目公示、異議調解、項目申請、項目審批、施工監管、項目驗收、資料歸檔、資金補助等10個具體工作環節及工作要求，並提供全流程示範文本以便操作實施。2021年12月，製定並發布了《老舊小區住宅加裝電梯維護保養技術規程（團體標準）》，就電梯的具體維護等技術層麵設置相關限定。2022年12月，製定《杭州市老舊小區住宅加裝電梯公開聽證工作指南（試行）》，進一步明確基層民主協商和調解聽證工作要求，建立聽證通知書、簽到表、調解情況記錄等範本及聽證操作流程，提升加梯工作標準化、規範化、法治化水平。2023年7月，杭州市住房保障和房產管理局聯合杭州市市場監督管理局製定了《杭州市老舊小區住宅加裝電梯項目委托實施服務合同（示範文本）》（HT3301／SF241-2023），進一步規範和細化辦法中委托協議的有關內容，通過明確加梯申請人與實施主體之間的關係，細化雙方的權利義務，更好地保障雙方的合法權益。2023年7月，印發《關於落實老舊小區住宅加裝電梯使用單位主體責任的通知》，落實加梯使用單位的相關要求。

（二）辦法的實施效果

結合提案議案、調查問卷、基層座談會、信訪及案例等對辦法的實施效果分析如下：

1.總體情況。加梯工作成效顯著。隨著人口老齡化程度加深，居住在建成年代較早的無電梯住宅居民，“上下樓”問題越來越突出。同時，人們對生活品質追求日益增加，居民對完善老舊小區住宅使用功能、提升無障礙環境建設水平也有了更高要求，老舊小區住宅加裝電梯工作逐漸成為社會各界關注的焦點，成為了民生“關鍵小事”。2023年7月，住建部將“積極推動有條件的既有住宅加裝電梯”作為“2023年度為群眾辦實事重點項目”，牢牢抓住讓人民群眾安居這個基點，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。2023年9月1日，《中華人民共和國無障礙環境建設法》正式實施，這部法律首次將加裝電梯寫入法律條文，其中第二十二條明確提出“國家支持城鎮老舊小區既有多層住宅加裝電梯或者其他無障礙設施，為殘疾人、老年人提供便利。縣級以上人民政府及其有關部門應當采取措施、創造條件，並發揮社區基層組織作用，推動既有多層住宅加裝電梯或者其他無障礙設施。房屋所有權人應當弘揚中華民族與鄰為善、守望相助等傳統美德，加強溝通協商，依法配合既有多層住宅加裝電梯或者其他無障礙設施”，進一步從立法層麵為加梯工作提供了保障，也從國家支持、部門推動、基層參與、群眾配合等方麵給予了加梯工作法律上的支持。

加梯工作緊緊圍繞黨和國家大政方針，省、市決策部署。2024年3月，國務院印發《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，對“兩新”工作進行全麵係統部署。2024年4月，浙江省人民政府印發《浙江省推動大規模設備更新和消費品以舊換新若幹舉措》，明確指出“推進既有住宅加裝電梯，到2027年新加裝電梯4800台以上”。根據省、市“兩新”工作部署，杭州市老舊小區住宅加裝電梯工作納入設備更新重點任務，為深入貫徹落實“兩新”工作重要指示要求，明確指出“推進老舊小區住宅加裝電梯，到2027年，新增加裝電梯2400台以上”。上述舉措提升了推進老舊小區住宅加裝電梯工作的支持力度，並提供了明確的政策保障。杭州市把做優加裝電梯民生實事，連續八年將加裝電梯列入市政府民生實事重點推進，建立健全“業主主體、社區主導、政府引導、各方支持”的杭州加梯模式。

2.取得成效。2017年，杭州市開展老舊小區住宅加裝電梯試點工作，2018年共完工256台；2019年，杭州市老舊小區住宅加裝電梯工作在13個區、縣（市）全麵鋪開，完工553台；2020年該項工作進一步推進，當年完工1005台；2021年，繼續在全市範圍深化推進，當年完工1405台。2022年完工1070台，2023年完工1118台，累計完成5407台。

杭州市加梯工作得到人民日報、中國改革報、中國建設報等國家級媒體點讚，引導居民協商的相關做法入選住建部城鎮老舊小區改造可複製政策機製清單，《全域推進老舊小區加裝電梯，破解老年人出行難問題》被中央主題教育辦編入案例彙編。2024年，杭州市“公開聽證機製構建和諧加梯新格局”被評為全省住房城鄉建設係統第一批改革典型案例。

3.居民滿意度情況。隨著老齡化趨勢不斷攀升，老舊小區業主上下樓的通行問題逐漸成為困擾老年人的出行難題，推進老舊小區住宅加裝電梯，既是順應人民群眾對美好生活向往的重要工程，也是“立足當下、利在長遠”的民生工程。

通過問卷調查發現，填寫本次問卷調查的業主集中居住在5-6樓及以上樓層，支持加裝電梯的業主占比達到83.23%，不支持的比例占比13.72%，持無所謂態度的業主占比為3.05%。支持加裝電梯的原因集中在“方便家中老人出行”“上下樓更便捷，更便利生活”，而不支持加裝電梯的原因則較為分散，包括但不限於“安裝和維保的費用高”“電梯運行噪聲汙染”“增加安全隱患”。

針對已加裝電梯的業主的滿意度情況，41.4%的業主表示非常滿意，31.21%的業主表示滿意，17.83%的業主表示一般滿意，僅有9.55%的業主表示不滿意。

（三）辦法實施中的問題

通過“民呼我為”公開平台梳理辦法發布實施以來（截至2024年8月底）相關的信訪件，共收集到68件信訪件，其中谘詢件占比68%，投訴件占比24%，建議件占比9%；信訪時間集中在2023和2024兩年；答複主體主要為杭州市住房保障和房產管理局。

根據提案議案、信訪及訴訟案例情況，發現辦法的實施中存在下列問題：

1.項目公示環節。辦法第十二條規定，“經申請人書麵提出，由所在地社區居民委員會將老舊小區住宅加裝電梯項目協議書和初步方案在擬加裝電梯住宅的單元樓道口、小區公示欄等顯著位置公示十天。”針對該條款內容，專項設置了問卷問題，有93.07%的工作人員表示合理，3.05%的工作人員表示不合理，理由為“建議時間延長”“公示主體有異議”，有3.88%的工作人員表示無所謂。

（1）公示位置不對。某加梯項目中，安裝電梯的公示文件未貼在指定的公示欄，而是貼在門口的側牆上；某案例中，申請人認為案涉加梯相關文件公示位置為居委會黨務、居務公開欄中公示，並非小區公示公告欄，該公示不合法。實踐中，也有不少項目公示位置不對或不全，為保障合法推進工作，需要將公示的材料貼在單元樓道口、小區公示欄兩個顯著位置，並做好拍照留存。

（2）公示時間不當。某複議案件中，因未能提交證據證明案涉加裝電梯協議公示10天，複議機關作出證據不足，依法應予撤銷聯合審查意見書的決定；某複議案件中，複議申請人反映公示文件於2018年11月19日上午9時26分張貼，上午9時34分被樓上住戶故意撕毀，導致其未看到任何公示內容。建議各地在具體工作中，公示書自張貼第2天起算，公示應滿10天，並做好拍照留檔。

（3）反對意見表達路徑不清楚。辦法第十二條規定，“公示期滿後，因加裝電梯直接受到影響的利害關係人無實名製書麵反對意見的，社區居民委員會、街道辦事處或者鄉鎮人民政府應當分別在申請人遞交的加裝電梯項目申請表上蓋章確認無實名製書麵反對意見情況。”專項針對業主是否清楚因加裝電梯直接受影響的利害關係人可公示期內提供實名製書麵反對意見，有64.94%的業主表示清楚，而35.06%的業主表示不清楚。建議在後續工作中，應做好政策宣傳工作，讓反對方業主合理合法的表達訴求。

2.調解聽證環節。辦法第十三條、第十四條以及《實施意見》第5點“加大調解工作力度”和第6點“健全公開聽證製度”都做出了具體規定。

（1）調解對象不完整。某案件中，公示期間收到101室、201室業主（通過微信告知社區不同意加裝電梯）提出的反對意見，但社區居委會僅組織了101室業主的調解工作，且在其出具的《加裝電梯公示情況說明》中載明的“公示期間收到一戶業主實名製書麵反對意見，經過社區和街道協調聽證，符合管理辦法流程”，後經複議機關查明與事實不符，最終導致聯合審查意見書被確認違法。建議後續工作中，社區和街道在調解、協調過程中要保障需調解對象的範圍。

（2）聽證效果待提升。為細化辦法中關於聽證會的要求，2022年12月，製定出台《杭州市老舊小區住宅加裝電梯公開聽證工作指南（試行）》，進一步明確基層民主協商和調解聽證工作要求，建立聽證通知書、簽到表、調解情況記錄等範本及聽證操作流程，規範推進加梯聽證工作。截至2023年年底，全市13個區、縣（市）已經召開加梯聽證會260場，助推200餘處難點堵點項目順利施工，560餘起加梯糾紛得到源頭化解。

為了解加裝電梯公開聽證製度在加梯意願協調方麵的效果，針對業主和工作人員設置了問卷調查，僅有21.04%的業主表示效果很好，44.21%的業主表示效果一般，20.12%的業主表示效果很差，14.63%的業主表示不清楚。80.61%的工作人員表示效果很好，18.01%的工作人員表示效果一般，僅1.39%的工作人員表示效果很差。

3.項目聯審環節。辦法在第十七條、第十八條中對審查的相關材料及聯合審查的程序進行了明確的規定，根據問卷調查顯示，僅有26.22%的業主表示效果很好，41.77%的業主表示效果一般，15.24%的業主表示效果很差，16.77%的業主表示不清楚；85.32%的工作人員表示加裝電梯實行聯合審查的效果很好，13.85%的工作人員表示效果一般，僅有0.83%的工作人員表示效果很差。

關於統建加梯項目（整幢、緊鄰樓幢或一個小區內同期加裝電梯總量在6台以上的）申請聯合審查時的材料提交問題，問卷調查結果顯示，63.41%的業主表示可將項目申請表、項目協議書、設計方案等結合項目實際情況合並填報，23.78%的業主表示應按照單台項目所需材料分別申請，12.8%的業主表示無所謂；85.87%的工作人員表示可以合並填報，9.14%的工作人員表示應分別申請，4.99%的工作人員表示無所謂。

4.後續管理環節。辦法在第二十五條規定了加裝電梯後續管理的相關要求，但是在實際操作中還存在以下問題。

使用單位主體責任落實難。加裝電梯一般遵循“業主主體”原則，部分加裝電梯項目仍為“業主自管”模式，由於居民代表普遍為老年人，社區社工也不是專業人員，對於電梯的專業性不足，往往會形成對電梯維保缺失監管、對配件維修價格缺少了解、對電梯安全運行缺乏管理等等問題，使電梯安全運行無法得到保障。另外，目前加裝電梯往往采用總包單位製，由總包單位代替業主辦理加梯申報、工程建設、竣工驗收、維護管理等工作，部分維保單位的維保水平參差不齊，因此可能存在安全隱患。座談會中，有社區代表指出，由於小區內已加裝的電梯品牌不一，鼓勵龍頭企業帶頭或者成立第三方機構，按片區提供相對統一的後續維保服務。而且維保主體多樣化，需要進行引導，適當規範市場行為，可實行統一采購，實行批發價，進行區域化管理，降低管理成本。

問卷調查結果顯示，在選擇電梯使用單位方麵，更傾向選擇“加裝電梯申請人”的業主占比為33.54%，更傾向選擇“委托物業服務企業、維護保養單位或者專業公司等市場主體管理電梯，受委托方是使用單位”的業主占比為56.71%，對此持無所謂態度的業主占比為9.76%。從上述結果可看出，大多數業主更傾向選擇委托物業服務企業、維護保養單位或者專業公司等市場主體管理電梯，負責加裝電梯的日常使用和運行管理。

三、辦法的立法內容評估

從辦法的製定主體、製定內容和製定程序等方麵評估辦法與現行有效法律、法規及相關政策等上位法的銜接情況；各項製度設計和程序規定是否具有合理性、可操作性；有關法律責任的規定是否合理，是否需要進一步完善；結合新發展需要，是否需要補充完善相關內容和製度等。

（一）辦法製定主體合法

《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）是為了規範立法活動，健全國家立法製度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體係，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全麵推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法製定的法律。由於該法於2023年3月進行過修改，所以需要評估辦法是否符合現行有效的《立法法》的相關規定。

根據《立法法》第九十三條第一款規定，“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，製定規章。”辦法由杭州市人民政府製定，符合上述規定，並未超越立法權限。

根據《杭州市人民政府地方性法規案和規章製定辦法》第四條的規定，“市人民政府統一領導地方性法規案和規章的製定工作。市人民政府法製機構負責地方性法規案和規章製定的組織、協調、指導和草案審查等工作。市人民政府工作部門，區、縣（市）人民政府負責地方性法規案和規章的前期調研、立法項目的申報、草案初稿起草以及其他立法相關工作。”在辦法製定過程中，市司法局負責辦法的組織、協調、指導和草案審查等工作，市住房保障和房產管理局負責辦法前期調研、立法項目的申報、草案初稿起草以及其他立法相關工作。

（二）辦法的內容未違反上位法

地方政府規章應當符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定。在考察辦法的內容是否符合上位法時，重點考察其與《立法法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國建築法》《中華人民共和國特種設備安全法》等建築領域、特種設備領域的法律法規。

根據《立法法》第九十三條第二款規定，“地方政府規章可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要製定規章的事項；（二）屬於本行政區域的具體行政管理事項。”第三款規定，“設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款製定地方政府規章，限於城鄉建設與管理、生態文明建設、曆史文化保護、基層治理等方麵的事項。已經製定的地方政府規章，涉及上述事項範圍以外的，繼續有效。”加裝電梯事項屬於城鄉建設與管理方麵的具體事項，辦法屬於地方政府規章可以製定的範圍，內容有效。

根據《立法法》第九十三條第六款規定，“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。”經梳理，辦法並未在沒有法律、行政法規、地方性法規的依據下設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。

由於《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政複議法》分別於2021年、2023年進行修訂，經審查，辦法並不存在與修訂後的《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政複議法》不一致的情形。

關於具體罰則部分，辦法第三十一條規定，“違反本辦法規定，申請老舊小區住宅加裝電梯聯合審查時提供虛假材料的，由區、縣（市）住房城鄉建設主管部門責令申請人改正，並處以1000元以上5000元以下罰款。”根據《國務院關於規範和監督罰款設定與實施的指導意見》（國發〔2024〕5號）的相關規定，“嚴守罰款設定權限。法律、法規對違法行為已經作出行政處罰規定但未設定罰款的，規章不得增設罰款。法律、法規已經設定罰款但未規定罰款數額的，或者尚未製定法律、法規，因行政管理迫切需要依法先以規章設定罰款的，規章要在規定的罰則限額內作出具體規定。規章設定的罰款數額不得超過法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額，並要根據經濟社會發展情況適時調整。”“行政法規、規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡。”“設定罰款要結合違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度，統籌考慮經濟社會發展水平、行業特點、地方實際、主觀過錯、獲利情況、相似違法行為罰款規定等因素，區分情況、分類處理，確保有效遏製違法、激勵守法。”《浙江省人民代表大會常務委員會關於政府規章設定罰款限額的規定》中明確，“對違反行政管理秩序的行為可以設定處以三萬元以下的罰款。”“省人民政府、設區的市人民政府製定規章時，應當在規定的罰款限額內，遵循過罰相當原則，根據違法行為性質和社會危害程度等因素，設定合理的罰款幅度。”由於加裝電梯事項並無專門的法律、法規規定，因此，辦法作出相應的罰則處理較為合適，經與各區、縣（市）住房城鄉建設主管部門溝通，暫未出現罰款情形。關於罰款金額是否合理，根據問卷調查結果顯示：有70.43%的業主表示合理，10.98%的業主表示不合理，具體理由有“金額太少”“涉及刑事責任”“處罰過高”“應取消申辦資格”，18.6%的業主表示無所謂；有92.52%的工作人員表示合理，3.32%的工作人員表示不合理，具體理由有“處罰太輕”“應處罰加梯總包單位”“應調整罰款基數”，4.16%工作人員表示無所謂。

（三）辦法的製定程序符合法律規定

根據《中華人民共和國立法法》《規章製定程序條例》和《杭州市立法條例》《杭州市人民政府地方性法規案和規章製定辦法》等相關規定，地方政府規章的立項、起草、審查、決定等程序均有明確規定。辦法的立項、起草、審查、決定等程序均符合相關規定。

關於地方政府規章的公布，根據《立法法》第九十五條第二款規定，“地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。”第九十六條第二款規定，“地方政府規章由省長、自治區主席、市長或者自治州州長簽署命令予以公布。”辦法經2020年12月28日杭州市人民政府第70次常務會議審議通過，2021年1月4日杭州市人民政府令第324號公布。

關於地方政府規章的備案，根據《立法法》第一百零九條的規定，“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布後的三十日內依照下列有關規定報有關機關備案：（四）部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區的市、自治州的人民政府製定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。”按照上述規定，辦法在公布後三十日內報杭州市人民代表大會常務委員會、浙江省人民代表大會常務委員會、浙江省人民政府、國務院備案。

經審查，辦法的製定程序合法。

四、辦法的立法盲點評估

結合提案議案、其他城市關於加裝電梯的相關政策、問卷調查等情況，發現辦法在適用範圍方麵存在立法盲點。

辦法第二條規定，“本市行政區域內（杭州西湖風景名勝區除外）老舊小區住宅加裝電梯管理工作適用本辦法。本辦法所稱老舊小區住宅，是指國有土地上具有合法權屬，建成年代較早、未列入房屋征收範圍或者計劃，並已投入使用的四層（含）以上非單一產權的無電梯住宅。住宅小區基礎設施和功能明顯不足的保障性住宅、單位自管房需要加裝電梯的，可以參照本辦法執行。”

辦法將單一產權住宅加裝電梯明確排除在外，且並未明確指明單一產權加裝電梯的安裝手續及審批流程，當然，住宅小區基礎設施和功能明顯不足的保障性住宅、單位自管房等雖然也屬於單一產權，但是辦法進行了例外規定，可以參照執行。基於此，市人大代表和市政協委員提出單一產權加裝電梯尤其是別墅、排屋參照適用辦法的提案議案。

針對該問題，搜集了省內省外其他城市關於單一產權加裝電梯的相關政策。外地城市中，有的城市明確排除單一產權；有的城市並未將單一產權加裝電梯明確排除，部分城市明確規定對非單一產權進行財政補助。

關於國有土地上排屋、別墅等加裝電梯是否可以適用辦法及《實施意見》的相關規定，根據問卷情況，41.16%的業主表示可以適用，應當一視同仁，有37.8%的業主表示可以適用，但不享受政府補助，8.23%的業主表示不可以適用，12.8%的業主表示無所謂；有67.04%的工作人員表示可以適用，應當一視同仁，20.78%的工作人員表示可以適用，但是不享受政府補助，7.48%的工作人員表示不可以，4.71%的工作人員表示無所謂。

根據座談情況，市規劃和自然資源局表示，納入杭州市建設工程規劃許可證“豁免”項目清單的是“老舊小區住宅加裝電梯”，別墅、排屋等加裝電梯可能涉及額外增加建築麵積，需另行進行規劃審批，而且對房屋的外立麵也會產生不利影響，別墅、排屋等也可以采取內部加裝電梯或協調居住空間功能布局等方式彌補。市市場監督管理局認為，按照《中華人民共和國特種設備安全法》及《杭州市電梯安全條例》，特種設備實行目錄管理製度，“非公共場所安裝且僅供單一家庭使用的電梯”不屬於市場監督管理部門監管的範圍。調研北京、合肥兩地來看，關於別墅、排屋等能否參照當地現有的加裝電梯政策執行，兩地主管部門均表示，別墅、排屋一般不滿足四層以上的條件，因此不屬於加裝電梯政策管轄的範圍，如需要增設電梯可通過基本建設等路徑另行審批。

五、辦法的立法技術評估

總體來看，辦法的相關概念界定比較明確，條文表述簡潔，執法中無歧義。

經與《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(一)〉的函》（法工委發〔2009〕62號）《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(二)〉的函》（法工委發〔2011〕5號）對比發現，以下內容可能需要微調。

1.根據《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(一)〉的函》（法工委發〔2009〕62號）：5.立法目的與立法依據的表述。法律一般需要明示立法目的，表述為：“為了……，製定本法”，用“為了”，不用“為”。

原條文：

第一條  為規範老舊小區住宅加裝電梯工作，完善老舊小區住宅使用功能，促進無障礙環境建設，適應老齡化社會需求，提升城市生活品質，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國建築法》《中華人民共和國特種設備安全法》《杭州市城鄉規劃條例》等法律法規，結合本市實際，製定本辦法。

建議修改示例：

為了規範老舊小區住宅加裝電梯工作，完善老舊小區住宅使用功能，促進無障礙環境建設，適應老齡化社會需求，提升城市生活品質，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國建築法》《中華人民共和國特種設備安全法》《杭州市城鄉規劃條例》等法律法規，結合本市實際，製定本辦法。

2.根據《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(二)〉的函》（法工委發〔2011〕5號）：13.1 引用憲法、法律作為立法依據時，用“根據”。

原條文：

第四條第四款  規劃和自然資源、市場監管、城市綠化、消防救援、城市管理、民政、財政等行政主管部門應當根據各自職責，做好老舊小區住宅加裝電梯相關管理和指導工作。

建議修改示例：

第四條第四款  規劃和自然資源、市場監管、城市綠化、消防救援、城市管理、民政、財政等行政主管部門應當按照各自職責，做好老舊小區住宅加裝電梯相關管理和指導工作。

（例：《中華人民共和國消防法》第二十五條 產品質量監督部門、工商行政管理部門、消防救援機構應當按照各自職責加強對消防產品質量的監督檢查。）

3.根據《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(一)〉的函》（法工委發〔2009〕62號）：18.2 “按照”一般用於對約定、章程、規定、份額、比例等的表述。

原條文：

第五條第三款  業主加裝電梯的，可按有關規定申請提取住房公積金和住房補貼。

建議修改示例：

第五條第三款 業主加裝電梯的，可以按照有關規定申請提取住房公積金和住房補貼。

4.根據《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(一)〉的函》（法工委發〔2009〕62號）：25.日、工作日

原條文：

第十二條第一款  經申請人書麵提出，由所在地社區居民委員會將老舊小區住宅加裝電梯項目協議書和初步方案在擬加裝電梯住宅的單元樓道口、小區公示欄等顯著位置公示十天。

建議修改示例：

第十二條第一款  經申請人書麵提出，由所在地社區居民委員會將老舊小區住宅加裝電梯項目協議書和初步方案在擬加裝電梯住宅的單元樓道口、小區公示欄等顯著位置公示十日。

5.根據《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(一)〉的函》（法工委發〔2009〕62號）：12.2一個句子內部有多個並列詞語的，各個詞語之間用頓號，用“和”或者“以及”連接最後兩個並列短語。

原條文：

（1）第十四條第一款 對老年人、殘疾人居住的老舊小區住宅加裝電梯項目，社區居民委員會及街道辦事處或者鄉鎮人民政府應當加大調解力度，引導當事人自願達成調解協議，化解糾紛。

（2）第十六條第（一）項 經社區居民委員會及街道辦事處或者鄉鎮人民政府蓋章確認的加裝電梯項目申請表。

（3）第十六條第（四）項 加裝電梯設計方案、施工圖設計文件（含工程預算）及第三方圖審機構審核意見。

（4）第二十二條第一款   老舊小區住宅加裝電梯的安裝應當由電梯製造單位或者其委托的具有法定資質的單位實施，並應當符合特種設備法律法規及相關規範標準的規定。

建議修改示例：

（1）第十四條第一款 對老年人、殘疾人居住的老舊小區住宅加裝電梯項目，社區居民委員會以及街道辦事處或者鄉鎮人民政府應當加大調解力度，引導當事人自願達成調解協議，化解糾紛。

（2）第十六條第（一）項 經社區居民委員會以及街道辦事處或者鄉鎮人民政府蓋章確認的加裝電梯項目申請表。

（3）第十六條第（四）項 加裝電梯設計方案、施工圖設計文件（含工程預算）以及第三方圖審機構審核意見。

（4）第二十二條第一款   老舊小區住宅加裝電梯的安裝應當由電梯製造單位或者其委托的具有法定資質的單位實施，並應當符合特種設備法律法規以及相關規範標準的規定。

6.根據《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(一)〉的函》（法工委發〔2009〕62號）：24.以上，以下，以內，不滿，超過。規範年齡、期限、尺度、重量等數量關係，涉及以上、以下、以內、不滿、超過的規定時，“以上、以下、以內”均含本數，“不滿、超過”均不含本數。

原條文：

第十七條第二款 區、縣（市）住房城鄉建設主管部門應當自受理申請材料之日起二十個工作日內出具聯合審查意見；可以根據加裝電梯項目實際征求建築設計、結構安全、特種設備等相關專家的意見。

建議修改示例：

第十七條第二款 區、縣（市）住房城鄉建設主管部門應當自受理申請材料之日起二十個工作日以內出具聯合審查意見；可以根據加裝電梯項目實際征求建築設計、結構安全、特種設備等相關專家的意見。

7.根據《全國人民代表大會常務委員會法製工作委員會關於印送〈立法技術規範(試行)(二)〉的函》（法工委發〔2011〕5號）：4.罰款規定的表述。

原條文：

第三十一條  違反本辦法規定，申請老舊小區住宅加裝電梯聯合審查時提供虛假材料的，由區、縣（市）住房城鄉建設主管部門責令申請人改正，並處以1000元以上5000元以下罰款。

建議修改示例：

第三十一條  違反本辦法規定，申請老舊小區住宅加裝電梯聯合審查時提供虛假材料的，由區、縣（市）住房城鄉建設主管部門責令申請人改正，並處以一千元以上五千元以下罰款。

六、辦法的可操作性評估

主要包括各部門職責的規定是否合理，加裝電梯的流程及程序是否簡便、易於操作等。

（一）辦法規定的各部門職責合理

關於各部門職責的相關規定，主要集中在辦法第四條，“市人民政府統籌領導本市老舊小區住宅加裝電梯工作。

“市房產行政主管部門負責本市老舊小區住宅加裝電梯工作的政策製定、指導協調、督查考核等。

“區、縣（市）人民政府負責組織領導、協調推進本轄區內老舊小區住宅加裝電梯工作。區、縣（市）住房城鄉建設主管部門負責組織實施本轄區內老舊小區住宅加裝電梯的聯合審查、監督管理等工作。

“規劃和自然資源、市場監管、城市綠化、消防救援、城市管理、民政、財政等行政主管部門應當根據各自職責，做好老舊小區住宅加裝電梯相關管理和指導工作。

“街道辦事處、鄉鎮人民政府、社區居民委員會負責本轄區內老舊小區住宅加裝電梯的政策宣傳、動員指導、民意協調等工作。

“老舊小區住宅加裝電梯涉及的電力、水務、燃氣、通信、網絡等相關管線單位負責管線及其他配套設施的現場踏勘、遷移改造等工作。”

關於辦法規定的各部門職責安排是否合理，40.24%的業主表示合理，10.67%的業主表示不合理，具體理由有“各部門職責不明確也不具體”“監管部門不到位”“部門推諉”，49.09%的業主表示不清楚；87.53%的工作人員表示合理，1.66%的工作人員表示不合理，具體理由有“社區責任過大”，10.8%的工作人員表示不清楚。

辦法受限於其篇幅，隻是宏觀的規定了各部門職責，《實施意見》細化了具體的任務及主要責任單位，這有利於各部門在加裝電梯工作中能夠按照各自職能高效推進。然而隨著時間的變化，部分職能部門的職責有所變更或需要細化完善，具體如下：

1.市民政局職責需要變更。根據相關規定，市民政局不再承擔指導鄉鎮基層政權和基層群眾自治組織建設、組織開展社區治理有關工作等職責。

2.市場監管部門的職責需要完善。根據相關法律、法規的規定，老舊小區住宅加裝的電梯作為特種設備的一種，生產、經營、使用單位的監督檢查以及電梯生產、使用單位的使用安全責任製等管理製度、電梯維保單位的信用管理機製屬於市場監管部門職責範疇，應由市場監管部門負責，其職責可以進一步明確。

（二）加裝電梯的流程及程序可操作性強

關於加裝電梯的流程及程序，主要集中在辦法第九條至第二十五條。針對具體操作流程，也配套了相應的工作指南等文件，細化了具體操作程序。

七、評估結論

（一）辦法實施情況總體良好

經評估，總體來看，辦法立法質量良好，執行情況良好，居民滿意度較高。辦法製定的針對性較強，立法依據和立法權限充分，製定程序符合法定程序，文本結構規範、立法語言準確，立法時與同位階法律文件和上位法不存在矛盾和衝突。

從實施有效性來看，辦法的社會知曉度較高，配套文件出台及時，各項製度措施切實可行，大部分規定都得到了較好的貫徹實施，社會各界對製度必要性和目的實現程度評價較高。

（二）辦法後續修改建議

根據文獻研究、問卷調查、座談以及國內加裝電梯實踐及調研情況看，辦法有繼續存在的必要，但是在實施過程中仍然存在一些問題，建議結合其他現有法律規定或其他配套文件進行細化明確，進而規範推進加梯工作。

1.實施績效評估建議。一是整體上相應的配套政策不斷完善，可根據實際將已成熟的體製機製、管理措施等進行積極吸納，提高相關規範的法律位階及效力。二是及時梳理信訪、案例情況，結合杭州實際，對存在的問題進行細化完善。

2.立法盲點評估建議。從實地調研、規劃審批、安全監管等方麵不建議單一產權尤其是別墅、排屋加裝電梯參照辦法執行。

3.立法技術評估建議。建議根據立法技術規範要求適當調整文字表述，詳見立法技術評估分報告。

4.可操作性評估建議。辦法規定的各部門職責合理，但是因部分職能部門職責有所變更或需要細化完善，後續需適時調整。

綜上所述，辦法有效解決了杭州市加裝電梯工作依據不足的問題，相關配套製度的建設及職能部門的認真履職確保了規章實施的效果。在改革探索過程中，積累了一定的經驗教訓，建議進一步結合實施情況，注重經濟社會發展的新形勢、新要求，適時開展辦法後續修訂。